他们可以毫无顾忌地批评政府的政策，说得振振有词，批得体无完肤，因为他们不需要为政策实施承担任何责任。

首先，法院擅长的是程序问题，但是对于一些实质问题，比如可接受性、合理性或者合比例性，法院并不比立法者判断得更好。因此，X和Z需要在他们各自的权利上取得共识。

[21] （二）贝拉米的政治宪法理论 无独有偶，贝拉米的《政治宪政主义：一个为民主宪法的共和主义辩护》一书伊始也抛出了将法律宪政主义和政治宪政主义二元对立的划分。[10]所以，当法院进入到政策的领域时，它们很容易犯错误。[39]汤姆金斯建议将这种方式进一步扩展到有关政府权力的含义和范围的疑问以及政府没有获得议会授权的行为和绕开议会审查的行为领域。但是，在英国的实践中，也有大量的例外，法官不是认真对待程序公正，比如在国家安全领域。其次，法院擅长的是基于证据的事实发现，法院不应去解释那些模糊的、不明确的或者不确定的政府权力，而是要探求政府行使权力的事实基础，即政府的权力必须是在议会明确授权的范围内或者政府的主张是有根据的。

所以，汤姆金斯和贝拉米最终都将共和主义作为政治宪法的规范性基础，不无道理。其次，政治优先于法律，在于政治是参与公共生活，而只有平等地参与公共生活，人才能享有无支配的自由。 （2）对PX模式两阶段的适用性解释 PX模式对于当代中国的公共行政改革具有较强的普适性和示范意义，下面将从PX模式的两阶段（社会阶段和法律阶段）进行模式的适用性解释。

公众参与也许会增加一些公共行政的成本，并导致相关的项目滞后一段时期，但是经过公众参与程序的公共行政决定将具有更高的可接受性和执行力，其在前期增加的行政成本完全可以被后期节约的执行成本及因此产生的良好的社会效益所填平并超越。政府信息公开的责任自觉主要发生在6月初的散步事件之后的规划环评与公众座谈会上。但我们必须看到，PX事件是一个特例，如果在一个利益更加分散以及代表遴选不那么正式的情况下，利益组织的不平衡性对于公众参与有效性的影响就会凸显。当然，公众参与的程序制度还包括程序救济制度，具体包括行政救济和司法救济，但其重点应在司法救济。

以政府、公众及其他利益相关方在公众参与程序中的理性协商为基础。该部分将对厦门PX事件中的公众参与过程进行一个初步的描述。

通过PX事件的刺激，在长达一年的时间内，厦门市民自发并自觉地接受了一次关于现代公民的启蒙教育。笔者看到这些口号时，感觉到一种前所未有的欣慰：原来家园的概念不仅仅是一个个孤立的小家，还是我们每个人生活于其中的社区、城市、乃至国家。公众座谈会的信息是在合理时间提前公布的，代表遴选采取了随机摇号+现场直播 的方式，参加座谈会的107名市民代表有106人独立发言。与对公众参与的隔离相适应的是，政府在前期的项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开，所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家参与。

二、厦门PX事件中的公众参与：初步的描述 厦门PX项目本来是按照法定程序审批通过的合法项目，且在经由2007年3月政协1号提案将其事件化之前该项目已经正式动工。 以政协提案和后续的媒体跟进为公共议题启动的社会机制。在公共座谈会的发言权分配上，PX模式也很有讲究，比如人大代表和政协委员从第51号开始领取发言顺序牌，之前的50个机会全部留给市民代表。因此，后续的较为正式的公众座谈会是PX后期公众参与的核心部分，也是市民与政府进行理性对话的主要形式。

在参会的人大代表与政协委员中，发言的共有14人，反对建设PX项目的发言者占发言总人数的71%，11% 的发言者支持PX项目建设。其实，既然PX项目本身就是一个可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个公共事件。

项目环评的局限性根源于我国现行环境影响评价制度的局限性。（3）公众参与过成功的公开性、参与的程度、参与标准、参与的具体步骤等不够明确。

PX模式中没有出现法院的声音，也没有涉及司法审查程序。 总而言之，项目环评制度本身的缺陷以及公众参与的缺失最终导致了公共行政的合法性（正当性）危机。可见，政府在公众参与的制度化与法律化方面起着举足轻重的作用。PX事件中公众参与的程序性制度主要体现为规划环评中的公众参与（主要是非正式的公告+评论程序）和公众座谈会。但是，厦门市政府的处理比较恰当，符合中国公共行政改革的理性方向：它没有保守地宣布公众的行为违法，而是从检讨自身出发，主动宣布缓建、升级环评级别并启动正式的公众参与程序。PX模式下的公共行政过程将努力避免这一点，要求政府或者合理考虑并采纳，或者说明理由。

公众座谈会取得了比较良好的效果，并且对最终的行政决策产生了可连接的影响。这就是参与式民主的非常重要的教育功能。

首先来看公众参与的基础性制度，即信息公开和利益组织化两个基本方面。但即使如此，在行政机关作出不同于公众意见的决定时，其仍负有说明理由的义务，即给予公众一个合理的解释。

也就是说，在拟议中的《规划环评条例》出台以前，我们国家的环评只是在微观的项目级（Program），没有扩展到中观的规划级（Plan），更谈不上宏观的政策级（Policy），而后两者才是更有意义的战略环评（SEA）。从形式合法性来讲，公众的散步行为不仅逸出了一般公共行政的过程，而且逸出了一般的法律程序。

PX模式的社会阶段的适用性 这个过程看似独特，实际上具有转型中国公共行政改革的一般性背景：PX前期不仅环评制度存在缺陷，而且政府并没有在公共行政过程中整合入公众参与程序的意识和行动，项目的审批和政府的行政基本延续传统的隔离大众的精英主义官僚模式，所谓参与也仅限于项目环评所必需的专家参与。而且公众的散步适可而止，他们的目的只在于向政府表达一种公意诉求，且他们能够理性而耐心地等待政府的回应。通过吸取PX前期公共行政过程的关键教训，厦门市政府在PX后期普遍改正了这些缺点，具体体现在就PX项目个案引入规划环评程序、规划环评中引入公众参与程序、公布必要的政府信息、允许公众的组织化参与、召开正式的公众座谈会、在公众参与和专家理性的双重基础上做出迁址决定。在普遍性的规划环评制度建立之前，PX模式尤其具有示范价值，比如同样处于巨大争议之中的新建核电站项目、磁悬浮列车项目等。

（2）对PX模式的简要评估 厦门市政府在PX事件中有一种脑筋急转弯的意味，在短短不到一年的时间里，其公共行政的模式就完成了从传统的命令与封闭的模式向开放和公众参与的模式的转变。 法律阶段最重要的是政府正式启动了公众参与程序，主要体现为规划环评中的公众参与以及更为正式的公众座谈会。

在PX前期，有关项目的情况对公众处于保密状态，公众只从具体的生活经验里获得一些关于该项目的零星的信息与判断。然而，如果我们对厦门PX事件进行严格的规范化评估的话，个案的胜利所留下的制度建设的空间便直观地展现在我们面前，使得我们不敢陶醉和懈怠。

人大代表与政协委员也参与了座谈会，但他们仅有14人发言，大部分的发言时间被安排给了市民代表。在该项目成为公共事件之后，政府逐渐采取一种积极回应的姿态，启动了公众参与程序，市民也逐渐从愤怒、散步抗议到和平理性地行使自己的参与权利。

3、PX后期的公众参与：充足与自信 2007年3月的政协1号提案揭开了厦门PX项目的遮羞布，同时也暴露了公共行政过程参与性不足的根本缺陷。政协1号提案是个特例，不具有可效仿的普遍价值，但是言论与新闻自由却可以一般性地充当公共议题设定的稳定的社会性机制PX模式的结果反馈可以用来批评和诊断其他行政过程中公众参与的有效性，比如价格听证会的逢听必涨就扭曲了参与程序和决策结果之间的逻辑联系，行政主体狭义地理解公众参与的程序意义，人为割断公众参与表达出来的民意对实体决策结果的政治影响力，其结果是公众不仅对公众参与程序不再信任，普遍产生参与式疲劳，而且对于公共行政过程和政府的公信力的质疑会进一步加深。这就容易造成一个个合格的项目导致一种极不合理的地区或产业规划布局。

应该说，在整个2007年，厦门人、PX事件和公众参与在同一个逻辑链条上分享着成功的喜悦。在行政裁量过程中，行政的灵活性同样是克服行政僵化的有益思维。

作为一个整体性的事件素描，这里暂不展开对于事件本身的专业的法律分析与模式归纳。PX模式的亮点在于公众座谈会，特别是代表遴选与发言权分配。

可以说，厦门人通过散步事件展示了良好的现代公民素质。笔者在此仍然从公共行政的角度进行解释和正当化。

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